En 1995 la Provincia de Salta gobernada por don Juan Carlos Romero y el ministro de Trabajo y Seguridad Social don José Armando Caro Figueroa, firmaron un Convenio por el cuál la Provincia transfería a la Nación (ANSES) su Caja local de jubilaciones y pensiones encargada de las prestaciones de jubilación y pensión a los empleados públicos salteños.
Según este Convenio de Transferencia, los beneficiarios de la Caja salteña fueron transferidos a la ANSES que, a partir de entonces, se hizo cargo de recaudar, reconocer beneficios y pagar prestaciones.
Sin embargo, la ANSES viene también desde entonces incumpliendo su obligación de actualizar periódicamente los haberes previsionales de los jubilados salteños, desconociendo de tal suerte los derechos a la movilidad que reconocen la Constitución de la Provincia, las leyes aplicables y el citado Convenio de Transferencia.
Desde hace ya un largo tiempo los jubilados salteños vienen reclamando la actualización de sus haberes para colocarlos en el 82% de los haberes de los empleados públicos provinciales que se encuentran en actividad en similares categorías.
Mientras el anterior gobernador negó la existencia de este derecho desentendiéndose del tema, el actual primer mandatario, don Juan Manuel Urtubey, ha hecho públicas manifestaciones a favor de este derecho al 82%.
Por encima de esta diferencia discursiva, ambos gobernantes toleran que la ANSES burle los derechos de los jubilados salteños.
El ex ministro de Trabajo y Seguridad Social (1993/1997), respondiendo a consultas que le formularan algunos salteños afectados por la mora de la ANSES y la complacencia de los dos últimos Gobernadores de Salta, ha producido un dictamen en el cual reconoce la legalidad y legitimidad de las reivindicaciones de los jubilados salteños.
Iruya.com ha tenido acceso a este documento cuya importancia radica en que se trata de la opinión de uno de los dos firmantes del Convenio de Transferencia.
DICTAMEN QUE EMITE
DON JOSÉ ARMANDO CARO FIGUEROA
ABOGADO y EX MINISTRO DE TRABAJO
Y SEGURIDAD SOCIAL
DE LA NACIÓN (1993/1997)
A PROPÓSITO DEL CONVENIO DE TRANSFERENCIA A LA ANSES
DE LA CAJA DE JUBILACIONES DE LA PROVINCIA DE SALTA (FIRMADO EN 1995)
Resumen Ejecutivo
En 1995 la Provincia de Salta transfirió a la Nación la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia. Esta transferencia quedó concretada en un acuerdo interestatal que fue ratificado por la Provincia mediante la Ley 6818.
El Convenio de Transferencia tuvo un cumplimiento razonable, salvo en el punto central que concierne a la movilidad de los haberes de las jubilaciones y pensiones salteñas.
En este sentido, las actualizaciones parciales dispuestas por la ANSES en le período 2001/2008 no alcanzan para dar por cumplidos los compromisos de la Nación con los jubilados de la ex Caja Salteña en materia de movilidad de sus beneficios.
Tampoco alcanzan las previsiones del Proyecto de Ley que acaba de enviar el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación, pues además de convalidar la exacción sufrida por los jubilados salteños en el período 2001/2008, prevé reglas para calcular la movilidad que no satisfacen las exigencias de la Constitución Provincial ni respetan los derechos adquiridos por los salteños jubilados antes de 1995.
Frente a tal situación, la Provincia de Salta debe intimar al Estado Nacional el cumplimiento del Convenio y, en su caso, someter la cuestión a la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través del proceso sumarísimo.
Vaqueros (Salta), 24 de agosto de 2008
1. ANTECEDENTES DEL CONVENIO
1.1 La reforma al régimen nacional de jubilaciones
A comienzos de los años noventa el régimen previsional argentino atravesaba una grave crisis. Prestaciones insuficientes, demoras en los pagos y en el reconocimiento de los derechos, actualizaciones de los beneficios que no preservaban el poder de compra de jubilados y pensionados generando una abultada deuda del régimen con el conjunto de los beneficiarios, inequidades y debilidades institucionales y de gestión, quiebra del principio de solidaridad intergeneracional, integraban una penosa realidad que se abatía sobre la mayoría de las personas con derechos a prestaciones previsionales.
Fue en ese contexto que el Congreso de la Nación resolvió, en 1993, crear el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJYP) y aprobar la Ley nacional 24.241 que, conviene recordarlo, reunió entonces un amplio consenso político y social.
La voluntad política de eliminar situaciones de privilegio, de proveer a la sostenibilidad económico-financiera del Sistema en el largo plazo, de preservar la propiedad de los ahorros jubilatorios en manos de los trabajadores, de garantizar montos mínimos suficientes y establecer topes máximos en función de aquel principio de solidaridad, informó la citada Ley nacional 24.241.
Mas tarde, en 1995, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional que modificó el sistema de movilidad de jubilaciones y pensiones. Tal modificación, lejos de conculcar derechos constitucionales, puso en cabeza del propio Parlamento argentino la obligación de definir anualmente las mejoras en los beneficios dinerarios en el mismo momento cuando se aprueba la Ley de Presupuesto.
1.2 La transferencia de las cajas provinciales
A mediados de la década y una vez que el nuevo SIJYP estuvo en marcha, el Estado Nacional se propuso avanzar en la unificación del desarticulado y débil Sistema Argentino de Seguridad Social como un componente básico del Estado de Bienestar basado en los principios de solidaridad, universalidad, no discriminación territorial ni profesional, legalidad, equidad y suficiencia de las prestaciones.
Para ello, era necesario lograr que las Provincias argentinas, en ejercicio de facultades propias que emanan del principio federal, aceptaran transferir las cajas previsionales locales encargadas de administrar los ahorros de los empleados públicos provinciales y de otorgarles los beneficios por jubilaciones y pensiones.
Por ese entonces, como es de público conocimiento, las cajas provinciales (e incluso los Estados Provinciales) atravesaban dificultades de índole económico-financiera similares a las que habían provocado la quiebra del régimen previsional nacional y que, por extensión, acentuaban lo que se dio en llamar la crisis fiscal del Estado cuyo punto culminante los argentinos contemporáneos padecieron hacia finales de la década de los ochenta.
Eran muchas las Provincias que soportaban elevados déficit en las cuentas públicas, y muchas también las que incumplían sus compromisos con los jubilados y pensionados locales; sin olvidar que varias de ellas estaban a punto de entrar en un estado de virtual cesación de pagos de los beneficios previsionales.
Por consiguiente, la decisión del Estado Nacional de promover la transferencia de las cajas provinciales al SIJYP coincidió con la necesidad de los Estados Provinciales de encontrar una salida que les permitiera cumplir los compromisos con sus jubilados actuales y futuros.
Conviene recordar que el Estado Nacional, para cubrir los déficits que invariablemente arrastraban las cajas a transferir, contaba con el apoyo técnico y económico de organismos financieros internacionales, en el marco de la llamada Reforma del Estado.
Así las cosas, las provincias de Catamarca y Santiago del Estero (sometida a una Intervención Federal al momento de la firma del Convenio por el que cedió su caja), y la ciudad (en ese entonces no autónoma) de Buenos Aires, fueron las primeras en acordar con el Estado Nacional la transferencia de sus respectivas cajas.
1.3 La transferencia de la Caja de Salta
En 1995 y con la experiencia adquirida con estas primeras provincias, el Estado Nacional a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social afinó las cláusulas que habrían de formar parte de los subsiguientes acuerdos de transferencia y firmó con la Provincia de Salta el Convenio que dio inicio a esta segunda etapa del proceso orientado a absorber y fusionar todas las cajas provinciales dentro del SIJYP.
El severo déficit presente y futuro de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Salta marcó los tiempos y la dinámica de las negociaciones que concluyeron en el citado Convenio de Transferencia que la Provincia ratificó mediante la Ley 6.818.
Este Convenio interestatal -ejecutado de buena fe y sin los sobresaltos producidos en otros casos- permitió que los jubilados salteños percibieran (desde entonces hasta hoy) puntualmente sus haberes y alivió de manera considerable el déficit fiscal provincia.
Si bien es cierto que el Convenio de Transferencia modificó hacia el futuro determinadas condiciones, hipotética o realmente, mas beneficiosas, como es el caso de las edades para acceder a los derechos, o de los topes de los haberes, no introdujo ninguna modificación peyorativa en materia de movilidad o actualización de los haberes jubilatorios, como explicaré mas adelante.
1.4 Las cajas no transferidas
El programa de transferencia de las cajas provinciales a la Nación se estructuró sobre una suerte de lógica interna que premiaba a las provincias cedentes y castigaba a las no cedentes que quedaban obligadas a sufragar sus propios déficits internos.
Fue así como muchas provincias (en general, las económicamente poderosas) prefirieron mantener sus cajas y con ello sus facultades legales para conceder nuevos beneficios, mantener los haberes más elevados huyendo de los topes de las leyes nacionales, consolidar privilegios, admitir jubilaciones con edades inferiores a las del SIJYP, y conservar su derecho a fijar movilidades especiales.
Estas provincias intuían, de alguna manera, que mas tarde o mas temprano (como efectivamente ocurrió) las arcas de la Nación volverían a abrirse para sacarlas del pantano y convalidar sus regímenes insolidarios y prontos al clientelismo. El cumplimiento de esta suerte de profecía requiere, siempre, que el Gobierno Provincial haga buena letra y se muestre dócil con el Poder central que se reservaba la prerrogativa de castigar rebeldías políticas, como lo demuestra el actual caso de la provincia de Córdoba.
Los equilibrios implícitos en este proceso de transferencias que apuntaba a consolidar un Sistema Nacional Único de Seguridad Social se quebraron cuando, hacia el año 2000, las provincias que no habían transferido sus cajas lograron que el Estado Nacional (gobernado desde una acentuada debilidad y una notoria inexperiencia) les reconociera sustanciosos subsidios para cubrir los déficits de sus cajas de previsión, sin la contrapartida de homologar sus regímenes con los principios de la Ley 24.241.
Este agravio comparativo debiera ser tenido especialmente en cuenta por la Provincia de Salta a la hora de replantear sus relaciones con el Estado Nacional en el marco del Convenio de Transferencia de su Caja de Jubilaciones y, como no, en el momento de concretar su demanda en procura del reconocimiento del derecho de lo jubilados salteños a la movilidad de sus haberes y al pago de las retroactividades resultantes.
2. La movilidad de las jubilaciones salteñas en las normas legales
2.1 Las garantías constitucionales
Como he dicho antes, las leyes nacionales aprobadas en los años noventa para regular el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJYP) no incurrieron nunca en la pretensión (abiertamente inconstitucional) de prohibir la movilidad de los haberes o dejar su actualización al arbitrio de la ANSES o del Poder Ejecutivo de la Nación.
Es sabido que las Constituciones de la Nación y de la Provincia de Salta garantizan, bien que con matices, el principio de movilidad de los beneficios previsionales.
En el ámbito nacional, el artículo 14 bis de la Constitución Nacional manda al Estado establecer por ley jubilaciones y pensiones móviles, sin pronunciarse sobre criterios ni porcentajes.
A su vez, la Constitución de Salta señala -con un punto de mayor precisión- que El haber previsional debe ser móvil y guardar estrecha relación con la remuneración del mismo cargo en actividad (artículo 40.2)
2.2 La legislación ordinaria
2.2.1 Las leyes nacionales
Partiendo de aquel principio, la Ley de Solidaridad Previsional (número 24.463) reformó la Ley 24.241 para establecer que las prestaciones del régimen previsional público tendrán la movilidad que anualmente determine la Ley de presupuesto conforme al cálculo de recursos respectivo (articulo 5, que modifica el artículo 32 de la Ley 24.241), admitiendo que Dicha movilidad podrá ser distribuida en forma diferenciada a fin de incrementar las prestaciones mínimas (artículo 7).
Las reglas contenidas en la Ley de Solidaridad Previsional satisfacen formalmente los criterios de la Constitución Nacional y no obstaculizan el cumplimiento de lo establecido en el citado artículo 40.2 de la Constitución Provincial, pero su efectiva puesta en marcha depende de decisiones del Congreso de la Nación Argentina. La inactividad del Congreso de la Nación en esta materia, implica una violación del Convenio de Transferencia.
2.2.2 Las leyes provinciales anteriores al traspaso
La última Ley provincial número 6719 vigente hasta el momento en que fue derogada a consecuencia del Convenio de Transferencia establece en su artículo 81 que Los haberes de las prestaciones ya acordadas y que se acuerden por esta ley serán móviles. A estos efectos, cuando se modifiquen las remuneraciones del personal en actividad del Estado Provincial, la Caja reajustará las prestaciones en curso de pago, aplicando las mismas variaciones que experimenten las remuneraciones del o de los cargos tenidos en cuenta al determinar el haber.
2.3 El reciente proyecto de ley del Poder Ejecutivo Nacional
Después de casi siete años del reseñado ciclo de congelamiento y actualizados tardías, discrecionales e insuficientes, el Gobierno de la Nación acaba de enviar a la Cámara de Diputados un Proyecto de Ley con el que pretende cumplir con la garantía constitucional que protege la movilidad de las jubilaciones y pensiones.
Según este Proyecto, el Gobierno da por bueno y cerrado lo hecho hasta aquí en la materia y propone introducir un índice que regule de un modo casi automático la evolución de los haberes previsionales desde el año próximo.
La lectura detenida del texto elaborado por el Ministerio de Trabajo y elevado al Parlamento por la Presidenta de la República, permite afirmar que sus previsiones no resuelven el caso de los jubilados salteños que accedieron a sus beneficios con anterioridad al Convenio de Transferencia.
En primer lugar, porque el proyecto se aparta del 82% móvil que prometía la Ley Provincial 6719. Y, en segundo lugar, porque el Proyecto ignora el derecho de estos beneficiarios a que sus haberes se ajusten desde el año 2001.
Sin embargo, y a condición de que el Estado Nacional sincere las estadísticas oficiales, es posible sostener que el Proyecto referido resuelve uno de los dos problemas de los jubilados salteños que obtuvieron sus beneficios con posterioridad a la firma del Convenio de Transferencia.
En este sentido, los criterios seleccionados por el Poder Ejecutivo Nacional para la actualización futura de sus haberes parecen corresponderse con la garantía de nuestra Constitución Provincial. Tal y como sucede con el otro conjunto de beneficiarios salteños, el Proyecto desconoce el derecho de estas personas a percibir los retroactivos por el tiempo en el que sus prestaciones estuvieron congeladas o fueron actualizadas por debajo de la evolución de los salarios de los empleados públicos en actividad.
3. ¿Cuál es la movilidad a la que tienen derecho los jubilados salteños?
3.1 Situación actual
Los empleados públicos salteños jubilados antes y después de la transferencia de la Caja Provincial, han recibido por parte del Estado Nacional y en materia de movilidad de sus haberes el mismo trato que el resto de los jubilados nacionales.
Esto es, han mejorado a aquellos que cobraban haberes alrededor del mínimo merced a revalorizaciones en algunos casos superiores a los índices normalmente utilizados para este tipo de operaciones, y han resultado deteriorados los haberes por encima de esos mínimos, en especial quienes cobran jubilaciones o pensiones de importe superior a los mil pesos (1.000$).
En este último caso, los jubilados salteños han corrido igual suerte que los jubilados nacionales, alternando períodos de congelamiento con ajustes tardíos y de importes arbitrariamente decididos por el Poder Ejecutivo.
Una primera estimación de la deuda que el Estado Nacional tiene con los 12.000 jubilados salteños, devengada durante el septenio que dura la congelación alternada con ajustes insuficientes, indica un monto que oscila entre los 300 y los 500 millones de pesos.
3.2 Derechos desconocidos
Como ha quedado dicho, los jubilados salteños tienen derecho a la movilidad de sus haberes, no existiendo ninguna razón jurídica o argumento económico que convalide lo actuado hasta aquí por el Estado Nacional en aquella sucesión de congelamientos y ajustes tardíos y arbitrarios.
Se trata, en mi opinión, de un derecho que debe leerse, interpretarse y cumplirse de acuerdo con las cláusulas de la Constitución de la Provincia y con la intermediación del Convenio interestatal de Transferencia firmado en 1995 que no derogó (no podía haberlo hecho) el artículo 40.2 de la Constitución Provincial, ni abolió derechos adquiridos.
Dicho en otros términos: la movilidad de los haberes de los jubilados salteños debe determinarse siguiendo pautas que no necesariamente han de ser idénticas a las que el Estado Nacional resuelva para sus jubilados originarios y que, en todo caso, deberá respetar la proporcionalidad de los haberes pasivos con las remuneraciones de los empleados públicos de similar categoría en actividad, y sufragar las diferencias retroactivas..
Para determinar cuál sean estas pautas o criterios especiales, habría que distinguir el caso de los jubilados y pensionados con beneficio otorgado antes del Convenio de Transferencia, de los que accedieron a la situación de pasividad con posterioridad a su firma.
En tal caso, mientras que los primeros tienen adquirido el derecho al 82% que les reconocía la ley provincial vigente al momento de la transferencia, los segundos tienen derecho a un ajuste que habrá de determinarse a partir de la garantía genérica que consagra el antes citado artículo 40 de la Constitución Provincial.
Sin embargo, es preciso reconocer que está última hipótesis de actualización según la Constitución Provincial para los jubilados con posterioridad a la fecha del Acuerdo de Transferencia, choca con la prohibición del también citado artículo 7° de la Ley Nacional de Solidaridad Previsional que en su último párrafo establece que En ningún caso esta movilidad podrá consistir en una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos.
Insisto que esta limitación no rige para quienes se jubilaron bajo el régimen de la Ley Provincial 6719 que conservan su derecho a la movilidad en función de las remuneraciones de los empleados públicos en actividad en categorías similares.
Para resolver el problema de la movilidad de los haberes reconocidos con posterioridad a la firma del tantas veces citado Convenio de Transferencia en un todo de acuerdo con los principios fundamentales aplicables al caso, el Gobierno de la Provincia debe negociar un Acuerdo Complementario con el Estado Nacional que haga efectivo el derecho a la movilidad de quienes, habiendo sido empleados públicos provinciales, se jubilaron después de aquella firma.
Cualquiera sea la solución que finalmente se adopte por los poderes concernidos (los Poderes Ejecutivo Nacional y Provincial y la Corte Suprema de Justicia de la Nación) tampoco existente dudas en el sentido de que las cantidades adeudadas en concepto de movilidad retroactiva y subsiguiente, deben ser sufragadas por la ANSES, aun cuando la Provincia está legalmente habilitada para efectuar adelantos y pagos a cuenta a los jubilados salteños perjudicados por el incumplimiento del Convenio de Transferencia.
Para determinar con precisión la deuda que el Estado Nacional tiene con los jubilados salteños (y que aquí he estimado provisoriamente en una cuantía que oscila entre los 300 y los 500 millones de pesos), la Provincia debería recalcular los haberes de cada uno de estos beneficiarios teniendo en cuenta la evolución de las remuneraciones de los empleados públicos en actividad, para luego descontar las actualizaciones que hubiera autorizado el Poder Ejecutivo Nacional y efectivamente pagado la ANSES a cada beneficiario desde 2001 a la fecha.
4. La vía procesal para demandar la actualización de las pensiones salteñas
4.1 Identidad colectiva
El Convenio de Transferencia no tiene la virtualidad de hacer desaparecer la singular situación de los jubilados salteños transferidos a la ANSES; no borra su historia de vida laboral ni su vínculo jurídico-previsional con la Provincia; tampoco los coloca en situación idéntica a quienes realizaron toda su carrera previsional dentro de las cajas nacionales de Seguridad Social.
Por el contrario, nuestros jubilados conservan sus señas de identidad colectiva y gozan de la protección especial de la Constitución de Salta y del Gobierno Provincial en su carácter de Alta Parte contratante.
Solamente desde una interpretación torticera del pacto de cesión podría alguien pretender que, producida la transferencia (evidentemente sin audiencia ni participación ninguna de los transferidos), la Provincia resulta ajena al cumplimiento del Convenio y a la situación concreta de sus antiguos empleados jubilados o pensionados dentro del sistema ANSES.
Y solamente una acentuada negligencia podría conducir a que la Provincia de Salta omitiera instar el cumplimiento de lo acordado en defensa de los derechos de sus jubilados.
Si alguna duda existiera sobre el reconocimiento de ese poder representativo en cabeza de la Provincia de Salta, nada mejor que traer a colación la Cláusula Vigésima del Convenio de Transferencia que expresamente reconoce ese poder al establecer que, En casos de incumplimiento del Estado Nacional con el pago de obligaciones a favor de los beneficiarios, según las estipulaciones de este convenio, la Provincia lo intimará por el plazo de sesenta (60) días a regularizar la situación.
4.2 Procedimiento pactado
Para hacer efectivo este derecho convencional a la representación y al control de lo pactado, el Convenio de Transferencia en la misma cláusula vigésima señala que, En caso de discrepancia respecto de la interpretación del presente Convenio de Transferencia, las partes someterán la cuestión a la jurisdicción
ordinaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la cual tramitará por el proceso sumarísimo previsto en el artículo 498 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
5. Conclusiones
Primera: El Convenio de Transferencia de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Salta firmado entre la Nación y la Provincia lejos de autorizar el congelamiento de las pensiones y de consagrar un régimen discrecional de actualizaciones en razón de la evolución de los salarios y de los precios, obliga a la Nación a disponer actualizaciones periódicas.
Segunda: Los jubilados por la Caja de Jubilaciones de Salta hasta el momento de su transferencia gozan de un estatuto especial en tanto conservan los derechos de las leyes provinciales y la especial protección de la Constitución de Salta en materia de movilidad.
Tercera: La Provincia de Salta, como alta parte firmante del Convenio de Transferencia, ejerce la representación colectiva de los jubilados transferidos estando, en tal condición, habilitada para tutelar los derechos de dichos jubilados en caso de eventual incumplimiento del Convenio por parte de la Nación.
Cuarta: Para cumplir con el Convenio interestatal de Transferencia de la Caja de Jubilaciones de Salta, las actualizaciones que disponga la Nación deben satisfacer en su cuantía y periodicidad los criterios de las Constituciones de la Nación Argentina y de la Provincia de Salta, lo que se logra cuando el Estado Nacional:
a) Reconoce, liquida y paga las diferencias de haberes entre lo efectivamente pagado por la ANSES a los jubilados y pensionados salteños que hubieran accedido a los beneficios antes de la firma del Convenio de Transferencia, y el haber que resulta de actualizar el beneficio hasta alcanzar el 82% móvil de las remuneraciones de los empleados públicos en actividad de idéntica o similar categoría.
b) Acuerda con la Provincia de Salta un régimen especial de movilidad, compatible con el artículo 40.2 de la Constitución Provincial, en beneficio de los jubilados y pensionados con posterioridad a la fecha de aquella firma.
c) En ambos supuestos, los pagos que se pacten en el Acuerdo Complementario al Convenio de Transferencia, deben ser retroactivos y cubrir las diferencias devengadas desde 2001 a la fecha.
Quinta: Como he reseñado mas arriba, el Proyecto de Ley que acaba de enviar el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación, no satisface los derechos de los jubilados salteños con beneficios anteriores a la transferencia y atiende parcialmente el derecho a la movilidad de quienes se jubilaron con posterioridad a esa fecha.
Sexta: En consecuencia, este Proyecto no resuelve los problemas de los jubilados salteños ni está en condiciones de enervar las acciones que según este informe debe ejercer la Provincia de Salta contra el Estado Nacional en demanda del cumplimiento íntegro del Convenio de Transferencia firmado en 1995.
José Armando Caro Figueroa
Abogado