Colaboraciones
Harold Lasswell
Harold Lasswell
El gobierno de Salta nos sorprende a diario con la invención de cada vez más novedosas y sofisticadas "políticas de Estado". Es difícil encontrar por estos días a algún funcionario capaz de resistir a la tentación de decir que el área administrativa que gestiona -por minúscula e insignificante que ésta sea- se encuentra desarrollando ambiciosas e importantísimas "políticas de Estado".

La expresión ha calado incluso en el lenguaje popular, hasta el punto de que taxistas y kiosqueros, ante cualquier problema colectivo, por nimio que éste sea, reclaman la instauración de una "política de Estado".

El abuso de esta terminología es todavía más chocante cuando descubrimos que muchos de los funcionarios que la emplean han sido o son catedráticos y profesores de Derecho, y que, en una buena cantidad de casos, se trata de personas que han pasado por las aulas de la escuela gubernamental que en Salta se dedica a la formación de burócratas de "alta gama".

Sin embargo, no faltan entre éstos personas que conocen a la perfección la exacta dimensión y alcance de la expresión "políticas de Estado" y que, de un modo consciente y deliberado, juegan con ella a un peligroso juego: el de recortar el ámbito del disenso político, intentado imponer a ciertas opciones, manifiestamente parciales y coyunturales, el sello de "políticas permanentes e inmodificables".

Es necesario reaccionar contra el uso excesivamente frecuente de la expresión "políticas de Estado", tanto en el lenguaje político habitual como en el de los medios de comunicación, porque a pesar de que se da por supuesto que todo el mundo entiende su verdadero significado, la realidad es que quienes abusan de esta expresión jamás se han preocupado por definirla.

El propósito de estas líneas es doble: por un lado, contribuir a una mejor comprensión del significado del concepto de "políticas de Estado", y por el otro, denunciar que el uso indiscriminado de esta expresión, para calificar ya casi a cualquier criterio u opción política adoptados por el gobierno de turno, representa una seria amenaza a nuestra democracia, en tanto supone la interesada reducción de los espacios de discusión y debate entre los actores políticos y la consagración de una suerte de "pensamiento único" en materia de políticas públicas.

Para empezar, quisiera poner de relieve una situación paradojal. Parece claro que la existencia de verdaderas políticas de Estado asume como condición previa y necesaria la periódica alternancia en el poder, que es una de las características de los regímenes democráticos. Una primera aproximación al concepto nos dice que políticas de Estado son aquellas que se aplican a pesar de los cambios de gobierno, de los cambios de orientación, de los cambios de equipo; es decir, que se aplican y se siguen aplicando aun en el supuesto de una sucesión en las responsabilidades del poder.

Cuando -como en el caso de Salta- no existe una periódica alternancia en el poder (baste recordar que durante 24 de los casi 28 años de democracia en Salta gobierna un solo partido) resulta absurdo o paradojal que se hable aquí con tanta insistencia de políticas de Estado.

Pero además sucede que no todo lo que haga un gobierno determinado puede ser considerado como política de Estado, por mucho que se trate de actuaciones dictadas por criterios estables y orientaciones firmes.

Para hablar de una auténtica política de Estado hacen falta dos elementos clave: uno subjetivo (el consenso con la totalidad de las fuerzas políticas de la oposición, o con una parte muy significativa de ellas); y otro objetivo (las políticas deben estar referidas a ciertos ámbitos especialmente ligados a la propia identidad del Estado, a sus instituciones básicas, a sus procedimientos fundamentales de actuación).

No hay, pues, política de Estado cuando una determinada actuación u orientación de la acción de gobierno carece del apoyo de las minorías opositoras y, especialmente, cuando las políticas del gobierno se despliegan en terrenos que no están directamente vinculados a la identidad, pervivencia o continuidad del propio Estado.

En todo el mundo existe una tendencia verificable a ampliar de forma excesiva el ámbito de las políticas de Estado a determinadas áreas que -aun siendo importantes- no merecen un tratamiento especial. Solo por poner un ejemplo: un terreno en el que normalmente existen -o deberían existir- sólidas políticas consensuadas es el de la proyección del Estado hacia el exterior y sus relaciones con otros sujetos de Derecho Internacional. Pero -a pesar de su importancia intrínseca- difícilmente se podría elevar a la categoría de políticas de Estado a determinadas opciones -generalmente relacionadas con las políticas social y económica- como la lucha contra el desempleo, la política de vivienda o, como ya ocurre entre nosotros, la llamada "inclusión" social.

Volviendo al curioso caso de Salta, es notable cómo el gobierno se preocupa más de otorgar el rango de políticas de Estado a decisiones vinculadas con la reparación de edificios escolares, la distribución de subsidios a la pobreza o, incluso, las periódicas y necesarias campañas de vacunación, que de darle la importancia que corresponde al consenso entre las fuerzas políticas en torno a la integración de Salta en la región y sus relaciones con los países circundantes.

Se podrá decir -y con razón- que lo verdaderamente importante en materia de políticas de Estado es su necesaria permanencia y continuidad, y que lo que en el fondo decide cuándo estamos ante una verdadera política de Estado es el hecho de que los criterios de actuación pública, al menos en sus grandes líneas maestras, no cambian sino que se suceden en una continuidad identificable.

Pero esto -al menos en el caso de Salta- tampoco es cierto. Si nos fiásemos de la palabra de uno de los funcionarios más encumbrados del gobierno y nos creyéramos que la lucha contra el narcotráfico es una de las más sólidas políticas de Estado, cometeríamos probablemente un error. Bien es cierto que la amenaza del narcotráfico apunta a los cimientos del Estado, pero esta circunstancia es, por si sola, insuficiente para calificar a la lucha institucional contra el narcotráfico como política de Estado.

En esta materia no solo falta el necesario consenso con las fuerzas políticas de la oposición sino que es posible advertir que, aun en el seno del mismo gobierno, las políticas contra el narcotráfico son vacilantes, cambian y se suceden con una facilidad asombrosa; es decir, no es posible hallar en estas políticas aquellas grandes líneas maestras que permitan hablar de una "continuidad identificable".

En cuanto al requisito del consenso con las demás fuerzas políticas, la configuración de una política de Estado exige como ideal la unanimidad. Pero como ésta es muy difícil de conseguir, sobre todo en sociedades complejas y crecientemente fragmentadas, lo deseable es que del consenso sobre asuntos fundamentales participen el partido o los partidos que forman el gobierno y, al menos, el más representativo de los partidos de la oposición. Algunas opiniones sugieren extender la exigencia del consenso también a la opinión pública, lo que a primera vista se antoja irrazonable.

Las cosas sin embargo son bastante diferentes en Salta, en donde la oposición política -aun la parlamentaria- carece de cualquier derecho, especialmente del de dialogar y acordar con el gobierno. Éste no busca los acuerdos con la oposición porque los considera innecesarios, bien por poseer una mayoría abrumadora en las cámaras legislativas, bien por valorar a la oposición como insignificante. La fuerza electoral -que solo se mide cada cuatro años- proporciona en Salta el marco de legitimidad adecuado para pensar que el gobierno cuenta con el consenso y el respaldo popular suficiente, sin necesidad de acordar con nadie.

Así las cosas, las "políticas de Estado" declaradas y sancionadas en Salta son -cuando existen efectivamente- dictados exclusivos del propio gobierno, es decir, mandatos autoimpuestos por el sujeto del poder. Ni siquiera son mandatos partidarios, porque el partido que sustenta al gobierno, por un sinfín de motivos, no se dedica a analizar opciones políticas ni a sugerir cursos de acción alternativos: se limita a su papel -exitoso, por cierto- de maquinaria electoral.

La amenaza

Parece evidente que en la medida en que se amplía el ámbito de las llamadas "políticas de Estado" se reduce correlativamente el espacio del debate político.

La existencia de una auténtica política de Estado no solo supone una "línea de continuidad" de ciertos criterios a través de diferentes gobiernos sino que impone a las fuerzas políticas que han contribuido a su instauración el deber de abstenerse de cuestionar estas políticas mientras dure su vigencia. En otras palabras, que la existencia de una política de Estado supone, por una cuestión lógica, que no habrá oposición ni contestación al gobierno sobre una determinada materia, al menos mientras dure el consenso en que se sustenta.

Por esta razón es que cuando un gobierno declara que todo o casi todo lo que hace debe ser reverenciado por los ciudadanos como "política de Estado" lo que pretende en realidad no es dar continuidad al tratamiento político de ciertas cuestiones fundamentales sino anular la política y ahogar el disenso democrático.

Las mayorías abrumadoras y sus mecanismos automáticos pueden llegar a confundir al propio gobierno, creando así una falsa sensación de consenso y de aprobación popular. La definición y puesta en marcha de una política de Estado requiere, como hemos visto, de un esfuerzo mínimo de búsqueda del consenso. Resulta obligado buscar y obtener este consenso aun en el supuesto de que las fuerzas políticas opositoras puedan ser consideradas -por su escasa fuerza parlamentaria o por su pobre caudal electoral- como marginales o insignificantes.

Por último, la arbitraria ampliación del universo de políticas de Estado reduce de forma peligrosa la calidad de la democracia, la empobrece y le sustrae contenidos. Cuanto más abiertos y plurales sean los temas sometidos a debate, mientras más amplio sea el abanico de acciones públicas frente a un problema determinado, mayor será la eficacia de los mecanismos democráticos.

El exceso de academicismo

Si bien la expresión "política de Estado" no es nueva, la generalización de su empleo en determinados contextos gubernamentales y burocráticos coincide con el auge del denominado "enfoque de políticas públicas" como disciplina de la ciencia política.

No en vano se afirma que el concepto de política de Estado alude a un tipo específico de política pública, entendida ésta como la acción que desarrollan los gobiernos frente a un determinado asunto.

Sin embargo, este enfoque teórico -en el que confluyen otras disciplinas como el Derecho, la economía, la sociología, la ingeniería y la psiología- ha evolucionado de tal forma que de su utilización teórico-descriptiva se ha pasado a su empleo prescriptivo, un cometido alejado, en principio, de los objetivos de la ciencia política.

En otros términos, que el enfoque de las políticas públicas ha abandonado progresivamente su original objeto (el análisis de la decisión y sus implicaciones) para lanzarse sobre el estudio de las acciones que se derivan de las decisiones públicas y sus efectos sobre el planteamiento original. La sobrevaloración de este tipo de enfoques tiende a relativizar el papel del político, del decisor público, cuando no a minimizar el rol que juegan la política de acuerdos y las relaciones entre las fuerzas del gobierno y de la oposición en la definición de los cursos de acción política posibles y reales.

En suma, que en ocasiones se advierte que la proliferación indiscriminada de políticas de Estado y el abuso conceptual no solamente son el resultado de una decisión consciente y deliberada encaminada a sustraer determinadas materias importantes del ámbito del debate público, sino que también es producto de un exceso de academicismo o, aun peor, de la voluntad de convertir el análisis de las políticas públicas en una especie de mercancía pensada para hacer más rentable la actividad académica y conseguir que ésta influya de manera positiva en los problemas sociales.
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